北韓飛彈試射頻率屢創新高，日本政府自2016年起推動與地方自治體的共同避難演習，企圖在彈道飛彈來襲時守住國民生命線。然而，根據《產經新聞》最新調查，過去近十年間，全國147場聯合演習的數字背後，潛藏著一個令人背脊發涼的漏洞：在東京23區與政令指定都市合計43個人口最密集的行政區中，竟有高達29個，約七成的核心都市，從未實施過任何一場飛彈避難聯合演習。更諷刺的是，集中了首相官邸、國會與中央官署的千代田區，至今無論是中央主導或地方自辦，演習次數通通掛零。
法源漏洞：「努力義務」為何成為安全網的破口？
這場避難空窗期的根源，來自於法律設計上的一道軟肋。根據《國民保護法》，行政機關負有制定避難計畫與發布警報的「義務」，但唯獨「實施演習」被歸類為不具法律約束力的「努力義務」。說白了，就是中央喊破喉嚨請地方配合，但地方不辦，中央也莫可奈何。當法律只停留在道德勸說層級，地方政府在財政與人力資源的排擠下，演習自然成了「有做算賺到，沒做剛好而已」的選修課。
這種制度設計，放在平時或許還能睜一隻眼閉一隻眼，但放在當今東北亞情勢下，簡直是在跟時間對賭。北韓的飛彈技術年年進化，發射間隔越來越短，若真發生戰事，都市區絕對是首波打擊目標。但諷刺的是，這些高風險區的多數居民，從未實際體驗過J-Alert警報響起後，該往哪跑、該怎麼跑、地下設施的入口在哪裡。沒有肌肉記憶的避難流程，在真實飛彈落下時，只會是一場混亂的災難。
數字會說話：147場聯合演習為何落不到核心區？
攤開《產經新聞》的調查數據，2016年至2025年間全國累計147場聯合演習，場次分布極度不均。在從未實施聯合演習的29個自治體中，千葉市、北九州市、東京都荒川區與台東區雖然曾試圖自力救濟、自行舉辦過演習，但那終究是少了中央資源挹注與跨部門協調的「精簡版」。真正的關鍵在於，這些演習內容涉及消防廳、內閣官房與地方警消的垂直整合，沒有中央的協力，地方很難獨自模擬出飛彈來襲時的即時通報與跨區疏散情境。
但最極端的案例莫過於東京千代田區。這裡不但是日本政治的神經中樞，更聚集了無數跨國企業總部，白天湧入的辦公人口高達數十萬。若飛彈精準命中永田町一帶，其後果將不只是人員傷亡，而是整個國家指揮體系的瞬間癱瘓。然而，就是這麼一個戰略要地，卻在防災演習的榜單上永遠缺席。這不禁讓人想問：如果連決策者身邊的居民都沒有避難經驗，那中央發布的防災政策，到底是要保護誰？
編輯觀點：從產業面來看，日本這次的演習爭議，其實暴露了現代風險管理中的「最後一哩路」困境。許多企業在制定BCP（事業持續計畫）時，總是把流程畫得漂漂亮亮，但從未進行過全員實兵演練。就跟千代田區的狀況一樣，計畫寫得再完美，沒有經過真實情境壓力測試，都只是一本放在書架上積灰塵的參考書。對一般民眾來說，與其等待地方政府突然積極起來，不如主動問一聲：我家或公司附近最近的避難設施在哪裡？這不是唱衰，而是對自己生命負責的基本態度。
前指揮官的處方籤：從「10分鐘演習」到自主防衛文化
面對這場避難空窗危機，曾任陸上自衛隊北部方面總監、同時也是前東京都危機管理監的田邊揮司良，給出了一帖務實的藥方。他明確點出，現階段要將演習列為法律義務，在政治與實務層面都有困難，但這不代表只能坐以待斃。他建議，當前的優先任務，是打造一個讓各自治體「願意且能夠」自主推動演習的環境，而非單純等待中央下令。
田邊特別強調，都市地區應加強宣導避難設施的確切位置，並在取得設施所有權人同意的基礎上，參考海外成功案例，導入一種「短打型」的演習模式：每次約10分鐘，鎖定讓廣大民眾都能參與的實踐性操練。這種輕量化的設計，大幅降低了參與門檻，也比較不會打擾到店家營業或日常交通。畢竟，與其要求民眾空出一整個上午坐在操場上聽講，不如用十分鐘帶他們走一遍從辦公室到最近地下停車場的路線，後者的記憶殘留度絕對高出許多。
展望與影響：和平鴿也得練飛，這是現實不是唱衰
日本政府在今年3月底終於決定了首份確保避難設施的基本方針，加速將地下街與地下停車場納入指定避難設施。這一步雖然來得遲，但總算把「硬體」的拼圖補上一塊。然而，硬體到位後，接下來的「軟體」—也就是人的應變能力—才是真正的考驗。緊急狀況發生時，除了自衛隊的軍事處置外，以一般市民與地方政府為主體的非軍事「民間防衛」架構，才是撐起社會韌性的關鍵。
從台灣的角度來看，日本這面鏡子照出的不只是他們自己的問題，也提醒了我們：當兩岸情勢同樣緊繃，我們的避難演習是否也落入了「形式大於實質」的陷阱？有多少縣市真正模擬過飛彈來襲時的即時疏散，而不是只有地震或火災？演習或許永遠跟不上真實災難的殘酷，但有練過跟完全沒練過，在生死關頭就是零與一的差別。日本這七成未演習的都市，該加緊腳步了；而我們，也該用更嚴格的標準檢視自己。
行動呼籲：讀完這篇文章，花30秒做一件事：打開手機地圖，搜尋離你家或辦公室最近的「地下停車場」或「地下街出入口」。確認位置後，在心中模擬一遍若警報響起，你走哪條路能在3分鐘內抵達。這不是杞人憂天，這是身處地緣政治高風險區的現代人，最基礎的生存常識。如果連你都覺得這動作很荒謬，那代表你對現實風險的認知，可能比日本那些從未演習的都市還要天真。
本文改寫整理自公開新聞來源，原始報導由自由時報發布。
常見問題 FAQ
日本飛彈避難演習為何不具強制性？
因為《國民保護法》只將實施演習界定為「努力義務」，地方政府沒有法律責任必須舉辦，因此即便中央推動聯合演習，地方仍可選擇不配合。
東京千代田區為何從未辦過飛彈避難演習？
根據調查，千代田區無論是中央與地方的聯合演習，或是自行舉辦的自主演習，次數皆為零，這使得政治中樞區域的防災整備出現嚴重缺口。
前東京都危機管理監對改善演習提出了什麼建議？
田邊揮司良建議現階段應優先建構讓自治體能自主演習的環境，並導入約10分鐘的短時實踐性演練，降低參與門檻，同時強化避難設施位置的宣導。
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